Областное Собрание-1994:до и после 1996-го…

Накануне выборов в областное Собрание депутатов мы продолжаем анализировать историю развития региональных органов власти. Сегодня в поле нашего внимания – Псковское областное Собрание первого созыва.

ВРЕМЯ РАЗОЧАРОВАНИЙ

Противостояние Президента Бориса Ельцина и Верховного Совета РСФСР достигло своего апогея в октябре 1993 года, когда российский парламент в буквальном смысле слова был расстрелян. Это событие было неоднозначно воспринято обществом. Нельзя сказать, что настроения людей были паническими, но общий фон характеризовался некоторой подавленностью. Эйфория по поводу долгожданных преобразований закончилась. Реформы, на которые многие возлагали большие надежды, забуксовали. Страна вкусила их горькие плоды, и люди начали осознавать, что перемены могут быть не только в лучшую, но и в худшую сторону.

Именно в этот момент принимается новая Конституция России, провозгласившая принцип разделения властей на исполнительную и законодательную. Указом Президента РФ Советы были упразднены, и в России началось строительство кардинально иной властной системы. Ее контуры были не вполне ясны не только для рядового человека, но и для действующих политиков. При явной концентрации власти в руках Президента схема будущих взаимоотношений внутри этой системы представлялась смутной. Прошедшая внезапно, наскоком кампания по выборам депутатов Государственной Думы в декабре 1993-го года лишь усилила возникшие тенденции по абсолютному неприятию власти всех уровней.

Поэтому выборы в Псковское областное Собрание депутатов, состоявшиеся 29 января 1994 года, проходили в атмосфере всеобщего неверия и апатии. Граждане, измученные долгим противостоянием парламента и Президента, наспех организованной кампанией выборов в Госдуму, закончившейся блицкригом ЛДПР, чурались новых выборов. Во многих округах с трудом находились желающие участвовать в избирательной кампании. Не только избиратели, но и сами кандидаты не совсем понимали, что за орган должен быть сформирован, какие у него будут права и полномочия. Следствием этого стала крайне низкая активность граждан на январских выборах 1994 года. Выборы в Пскове и Великих Лук не состоялись вообще, и пришлось назначать повторные выборы. Без восьми депутатов работа Собрания была не правомочной, поэтому свою деятельность областной парламент начал лишь после довыборов, состоявшихся в марте того же года.

Стоит отметить, что политические партии также не проявили особой активности и практически проигнорировали региональные выборы. Даже ЛДПР, имевшая на территории области триумфальный успех в думской кампании, не смогла воспользоваться благоприятным моментом. В результате среди победивших кандидатов оказались только 3 депутата, официально заявивших о своей партийной принадлежности (КПРФ, Аграрная партия). Однако в связи с тем, что значительную часть депутатского корпуса составили руководители трудовых коллективов и представители агропромышленного комплекса, общий настрой Собрания был близок по духу областному Совету народных депутатов.

БОРЬБА ЗА ЛИДЕРСТВО

Судьба руководящих органов Псковского областного Собрания стала ясна еще до его окончательного формирования. Группа из 13 депутатов, избранных «с первого захода», не стала сидеть сложа руки в ожидании результатов довыборов. Образовав оргкомитет, они занялись подготовкой к первой сессии, параллельно шла работа по распределению руководящих постов. На должность председателя Собрания планировался Юрий Шматов, а его заместителями Геннадий Бубнов и Владимир Шлюнько. Так и произошло. Выдвигавшаяся в качестве альтернативы на пост председателя кандидатура Ивана Лысковца не нашла широкой поддержки, а от должности заместителя И. Лысковец отказался сам. Юрия Шматова поддержали главы муниципальных образований области, выдав ему определенный аванс доверия. Таким образом, Ю. Шматов становился весомой фигурой на региональном политическом поле, сопоставимой по значимости с губернатором. Тем более что, по сути, Ю. Шматов как избранный населением депутат был в какой-то степени более легитимен, чем назначенный Указом Президента Владислав Туманов.

Примечательно, что личные взаимоотношения между В. Тумановым и Ю. Шматовым, еще в бытность последнего заместителем главы администрации, явно не сложились. Ю. Шматов подал в отставку и пошел на выборы. Однако, выиграв выборы и возглавив Собрание, он не стал раздувать очаг противостояния. Выступая в качестве противовеса исполнительной власти, областное Собрание выбрало путь конструктивного взаимодействия с губернатором, а сам Ю. Шматов оказался компромиссной фигурой.

Между тем внутри Собрания после первого года работы возник оппозиционный Юрий Шматову тандем в лице его заместителей Геннадия Бубнова и Владимира Шлюнько. В кулуарах ходили даже разговоры об инициировании смещения председателя Собрания. Внешним поводом к подобному развитию событий послужила версия о якобы имевшем место лоббизме со стороны Ю. Шматова интересов тех районов, от которых он был избран. При этом председатель обвинялся в злоупотреблении своим должностным положением. Скандал не получил широкой публичной огласки и дальнейшего продолжения, так как предлагаемые взамен Ю. Шматова кандидатуры Г. Бубнова и В. Шлюнько не устраивали большинство депутатов, а появление «третьей силы» не входило в планы революционно настроенных заместителей председателя Собрания. Поэтому на следующей за этими событиями сессии в адрес Ю. Шматова прозвучала критика, но официально в повестку дня вопрос об отстранении председателя не вносился.

За год до истечения срока полномочий Собрания Владимир Шлюнько подал в отставку и ушел на должность прокурора города Пскова. Место заместителя председателя заняла Зинаида Кравченко, ставшая во время конфликта Юрия Шматова со своими заместителями новой опорой председателя Собрания. Пост заместителя председателя областного законодательного Собрания до сих пор остается высшим статусным достижением женщины-политика в Псковской области.

ТВОРЦЫ ЗАКОНОВ

Начальный период работы Собрания первого созыва был отчасти похож на деятельность прежних Советов. По крайней мере у самих депутатов были сильны представления о том, что главной задачей Собрания по аналогии с Советами является представительская функция. Многие полагали, что Собрание есть некий коллегиальный орган, который высказывает свое одобрение или неодобрение по тем или иным вопросам. Даже наличие аппарата Собрания казалось вновь избранным депутатам не столь уж необходимым и нужным.

Однако Конституция 1993 года резко расширила понятие представительства, наделив выборные коллегиальные органы субъектов Федерации функцией законотворчества. Это было непривычно, и, по большому счету, четкого осознания различий между представительным и законодательным органом власти поначалу не было. К примеру, в Уставе Псковской области Собрание было обозначено как «представительный (законодательный) орган», хотя в Конституции записано в обратной последовательности.

Возможность принимать собственные законы на региональном уровне стала своего рода прорывом в развитии представительных органов власти. По воспоминаниям очевидцев, при разработке первых нормативных документов в Собрании возникла бурная дискуссия на предмет того, следует ли данные документы считать законом или утверждать их в форме привычного постановления. Даже к самому слову «закон» существовало какое-то трепетное отношение, и для депутатов было совсем непросто переломить устоявшиеся стереотипы.

Выстраивание стройной системы по организации законотворческого процесса проходило не сразу. Первоначально между представителями Собрания и администрации шли споры о том, кто из них должен заниматься собственно написанием законов. Впоследствии недопонимание было устранено, и исполнительная власть наряду с законодательной участвовала в подготовке документов, неся обоюдную ответственность за принимаемые решения.

Общая ситуация осложнялась еще и тем, что на федеральном уровне многие нормативные акты попросту отсутствовали. Поэтому псковским законодателям приходилось начинать фактически «с чистого листа». Тем не менее, за первые полтора года работы депутатам удалось разработать и принять документы, ставшие фундаментом для развития и функционирования региональной власти. К их числу, безусловно, можно отнести Устав Псковской области, законы об администрации и областном Собрании, о выборах депутатов, о статусе депутата Псковского областного Собрания, о местном самоуправлении, о бюджетном процессе.

САМИ ЗА СЕБЯ

По знаменитому Указу Президента региональные законодательные органы в 1994 г. избирались на переходный период, сроком на два года. Однако позднее, по другому Указу, субъектам РФ было дано право на продление срока полномочий этих органов. Решение зависело исключительно от самих законодателей. Депутаты Псковского областного Собрания подавляющим большинством проголосовали за продление своих полномочий еще на два года.

Мотивировка этого решения выглядела следующим образом: депутаты уже вошли в курс дела, и в дальнейшем эффективность работы будет повышаться, в то время как вновь избранному депутатскому корпусу придется еще полгода только «вживаться» в роль и лишь затем приступать к работе. Сторонники этой идеи считали, что автоматическое продление срока пойдет на пользу.

По мнению других наблюдателей, принятие депутатами подобного решения было политической ошибкой. Дело в том, что после этого выборы депутатов областного Собрания и выборы губернатора области стали проводиться с интервалом в два года. Исполнительная власть, свободная от собственных предвыборных забот, получила прекрасную возможность непосредственно влиять на ход избирательной кампании по выборам законодательного органа власти. Соответственно, шансы главы администрации заполучить подконтрольных народных избранников резко повышались. В любом случае, это был один из ключевых моментов в истории первого депутатского созыва. Депутаты, спасовав перед потенциальными трудностями выборной кампании, проявили собственную слабость. Прикрываясь Указом Президента, они поставили под сомнение легитимность избранного населением законодательного органа. Избиратели не преминули напомнить об этом депутатам: на выборах 1998 года только 5 человек из первого созыва (21 депутат) повторно получили мандат доверия. По оценкам аналитиков, если бы выборы состоялись, как и планировалось, в 1996-м, переизбранных на второй срок было бы больше.

С ТУМАНОВЫМ

Так получилось, что благодаря собственному решению о продлении полномочий депутаты областного Собрания получили уникальную возможность поработать с двумя разными губернаторами: Владиславом Тумановым и Евгением Михайловым. Что характерно, и В. Туманов, и Е. Михайлов сами «вышли» из депутатов. В. Туманов был депутатом областного Совета, а Е. Михайлов – депутатом Моссовета, а затем Госдумы. Они не понаслышке знали о депутатской работе, и, по логике вещей, должны были бы конструктивно взаимодействовать с региональным законодательным органом без особых проблем. Однако, несомненно, участие в процессе управления уже на противоположной стороне – стороне исполнительной власти – наложило свой отпечаток на взаимоотношения глав с депутатами. Кроме этого, не стоит забывать, что время постоянно вносило свои коррективы, и то, что случилось в 1998 году, отличалось от того, что было в 1994-м.

Как уже отмечалось, администрации В. Туманова пришлось вместе с областным Собранием постигать азы законотворческой науки в период становления новой российской властной системы. Несмотря на возникающие противоречия, работа шла, по словам участников событий, спокойно и плодотворно. Хотя временами обстановка накалялась. Одной из причин этого можно назвать извечное стремление исполнительной власти в России утвердить свое первородство.

В недолгой истории взаимоотношений между В. Тумановым и областным Собранием есть знаменательный эпизод, который во многом повлиял на дальнейшую политическую жизнь региона. Перед губернаторской кампанией 1996 года существовала потенциальная возможность изменения выборного законодательства с целью проведения выборов главы области в один тур. Обсуждалась эта идея и на сессии областного Собрания. Показательно, что депутаты, ратуя за большую демократичность, в общем были настроены против, хотя при голосовании за продление своих полномочий о демократичности, видимо, не вспомнили. Впрочем, В. Туманов сам снял вопрос с повестки дня, заявив о необходимости проведения выборов в два тура, как наиболее демократичном варианте. Как выяснилось впоследствии, однотуровое голосование было его единственным шансом на победу.

С МИХАЙЛОВЫМ

С приходом к власти Евгения Михайлова отношения исполнительной и законодательной власти претерпели серьезные изменения. Импортированная в область команда губернатора была достаточно молодой по возрасту и отличалась особой напористостью во взаимоотношениях со сложившейся областной политической элитой. Получив в доверительное управление целый регион, новые администраторы попытались с ходу поставить все под свой контроль. На этом фоне Собрание поначалу инерционно играло сдерживающую роль. Но затем контролирующая функция законодателей быстро и заметно ослабела, и администрации Е. Михайлова практически всегда удавалось продавливать нужные ей решения.

В частности, был принят закон о принципах распоряжения государственной собственностью области, в соответствии с которым администрация получила право единолично, без участия Собрания, учреждать государственные унитарные предприятия. ГУПизация экономики Псковской области стала одним из главных направлений деятельности администрации. Одним из первых ГУПов стало предприятие «Псковалко». Таким образом Собрание дало зеленый свет экономической экспансии новой административной команды.

Пиком противостояния между командой Евгения Михайлова и региональной политической элитой стал открытый конфликт с областным УВД в конце 1997 года. Проводя активную политику по монополизации алкогольного рынка региона, заместитель губернатора Михаил Гавунас натолкнулся на жесткое противодействие со стороны руководителя УВД области генерала Сергея Щадрина. В конце декабря вокруг этого развиваются прямо-таки драматические события. Попытка принудительного привода М. Гавунаса на допрос в качестве свидетеля оборачивается грандиозным скандалом. В итоге Е. Михайлов и его заместитель укрываются в губернаторском кабинете, призывая своих верных сторонников на защиту Дома Советов. Воззвания с требованиями защитить избранную народом власть от милицейского произвола направляются в Совет Федерации и Государственную Думу. Эти события получили общероссийский резонанс, вызвали волну публикаций в центральных СМИ и во многом оказали решающее влияние на формирование политического имиджа Псковской области и ее руководства.

Естественно, что депутаты областного Собрания не могли остаться в стороне. На внеочередной сессии они выступили с заявлением, осуждающим действия губернатора. Собрание сделало попытку, несмотря на давление администрации и опасения оказаться в открытой оппозиции исполнительной власти накануне выборов, принципиально озвучить свою оценку. В кулуарах Собрания даже обсуждалась идея вынесения Е. Михайлову вотума недоверия, но депутаты не рискнули огласить ее на сессии.

Не исключено, что одной из причин этого стала очевидная слабость Собрания на информационном поле. При администрации Е. Михайлова депутаты утратили не только прямой доступ, но даже минимальное влияние на редакционную политику «Псковской правды», учредителями которой они являлись, и ГТРК «Псков». Единственной опорой оппонентов администрации оказалась городская газета «Новости Пскова», активно освещавшая ход событий. Обструкция депутатского корпуса в целом и отдельных нелояльных администрации депутатов стала обычным местом в региональных СМИ. Это принесло ущерб не только и даже не столько лично депутатам, сколько в целом авторитету Собрания, оказавшегося неспособным защитить себя в глазах общественного мнения.

Агентство политической информации «Навигатор».
Публикация подготовлена в рамках общественного проекта
«Региональный парламент».