«Говорить о местном самоуправлении можно исключительно в кавычках»

Комиссия по региональной политике и местному самоуправлению Общественной палаты РФ: «Атака региональных властей на выборность глав крупных городов, противореча и ФЗ-131, и Конституции России, несет в себе подлинную угрозу для развития страны»

В распоряжение редакции «Псковской губернии» поступил текст очерка доклада Комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления Общественной палаты РФ (председатель Вячеслав Леонидович Глазычев), подготовленный для намеченного на 30 сентября 2006 года пленарного заседания Общественной палаты по теме «Состояние местного самоуправления в России». Это объемный текст из нескольких десятков насыщенных информацией страниц. С разрешения г-на Глазычева редакция публикует часть очерка, посвященного крупным и крупнейшим городам России, где упоминается ситуация в Пскове и Великих Луках.

Крупные и крупнейшие города

Вячеслав Глазычев подготовил масштабный доклад в защиту российского местного самоуправления. Фото: Александр Тимофеев.

В ряде регионов России предельно (вернее, беспредельно) ущемлены бюджеты крупнейших городов. Среди этих городов Псков, Великие Луки, Тверь. Заметим, это города, обеспечивающие основной объем внутреннего регионального продукта, однако искусственно создана ситуация, когда (до вступления ФЗ-131 в силу) город был вынужден распродавать муниципальное имущество для того, чтобы рассчитаться по первоочередным статьям бюджета. В большинстве же республик говорить о местном самоуправлении можно исключительно в кавычках.

Реально, при нынешнем положении дел в России, где сельское население быстро сокращается, местное самоуправление в большинстве регионов центрировано на города, однако законодатель продолжает исповедовать традиционно российский взгляд на территории, видя в них, и только в них объект управления. При том не столько рамочного управления-регулирования, сколько прямого, линейного управления. Превосходной иллюстрацией может послужить вполне типичное письмо мэра крупного города:

Из обращения в Общественную палату: «Город Великие Луки является вторым по величине крупным промышленным центром Псковской области. Благодаря успешно развивающимся предприятиям в 2005 году в городе собрано налогов во все уровни бюджетов 1 813 млн. руб., в собственной доходной базе осталось 222,9 млн. руб. Искусственно создана ситуация, когда для того, чтобы рассчитываться по первоочередным статьям бюджета, город должен самостоятельно изыскивать средства, распродавая муниципальное имущество. Из-за недофинансирования страдает городское хозяйство – МП «Тепловые сети», обеспечивающие тепловой энергией, в том числе и бюджетные организации; управление коммунального хозяйства не может качественно обслуживать муниципальные дороги и мосты, вывозить отходы, содержать парки и скверы. Реальна угроза срыва подготовки к отопительному сезону. Мы вынуждены были 8 июня 2006 г. подать в суд на областную администрацию и областное собрание депутатов. Считаю, что данная ситуация стала возможной из-за недостатков законодательной базы, касающейся межбюджетных отношений…

Город Великие Луки является типичным примером влияния субъективных факторов на жизнь и развитие провинции. На сегодняшний день власти субъекта РФ могут по своему усмотрению ежегодно менять правила игры, не принимать, в нарушение Бюджетного кодекса, нормативные акты, устанавливающие межбюджетные отношения в регионе. Несмотря на огромный профицит областного бюджета (506 млн. руб. в 2005 г. – информация с официального сайта Псковской области) муниципальным образованиям не на что не то чтобы развиваться, но и сводить «концы с концами», население области стремительно сокращается.

В это же время заметно активизируются наши западные соседи, предлагающие финансирование муниципальных программ через западные фонды и прибалтийские муниципалитеты. Если сейчас не исправить ситуацию, развал западной приграничной территории будет не остановить. Прошу Вашей помощи. С уважением, Мэр города Великие Луки Лидия Голубева».

Ситуация других крупных городов, как правило, являющихся региональными столицами, несколько менее драматична, однако, создавая основной объем внутреннего регионального продукта, они и нуждаются в значительно больших затратах на поддержание городской среды, ЖКХ и социальной инфраструктуры. Здесь коренится основа конфликта между региональными властями и властями региональных столиц, в последнее время приобретшего особенную остроту, хотя не следует недооценивать и политическую основу конфликта, в котором (часто не без оснований) губернаторы усматривают в столичных мэрах сильных соперников.

Хор губернаторских голосов, настойчиво продвигающих идею поправки к ФЗ-131, которая устранила бы прямые выборы мэра населением города-столицы, и пополняется, и оркеструется на разные голоса. Одних региональных руководителей устраивает разрешенная законом схема, по которой главу города избирает городская дума из своего состава (при этом референдум оказывается, естественно, крайне нежелательным). [ 1 ] Другие готовы смириться с тем, что глава города избирается прямым и всеобщим голосованием, однако в роли главы администрации они видят сити-менеджера, нанятого городской думой по контракту. [ 2 ] Наконец, третьи напрямую требует введения принципа назначения главы администрации областным законодательным собранием с подачи губернатора, либо даже прямого назначения его губернатором. [ 3 ]

Астрахань. Вмешательство прокуратуры заставило чиновников и банкиров переписать договор. Вместо налоговых поступлений городская администрация заложила три городских здания, рассказывает Егорова из астраханской прокуратуры. «Поскольку нарушение устранено, претензий у нас больше нет». 10 октября дело закрыл и Астраханский областной арбитражный суд. В процессе прокурорской проверки выяснилось, что мэрия Астрахани раздает экзотические обещания финансистам не впервые. Недавно она взяла у Гута-банка 60 млн руб., взамен пообещав «не привлекать кредиты в иных банках без письменного согласия кредитора» и «не предоставлять поручительства в пользу третьих лиц в течение срока действия договора». А Волго-Каспийскому акционерному банку мэрия обещала в случае собственной реорганизации или ликвидации в первую очередь расплатиться по кредиту, несмотря на прямое нарушение закона.

Мы полагаем, что атака региональных властей на выборность глав крупных городов, противореча и ФЗ-131 и Конституции России, несет в себе подлинную угрозу для развития как основ гражданского общества, так и развития страны. Тот факт, что мэры крупных городов оказываются недостаточно компетентными или бывают замешаны в коррупции, означает лишь слабость городских собраний и контрольных органов. Во всяком случае, это неприятное обстоятельство не является и не может являться основанием для отвержения конституционного принципа обособленности местного самоуправления от управления государственного. У любого непредвзятого наблюдателя нет, скажем, сомнений в том, что городская администрация Воронежа при мэре А. Ковалеве была некомпетентна. Так, достаточно сказать, что если в 2000 году в Воронеже было 269 трамваев (18 маршрутов) и 170 троллейбусов (16 маршрутов), то в 2005 году трамваев осталось 50 (3 маршрута), троллейбусов – 25 (2 маршрута). Городская дума вынудила Ковалева уйти в отставку, однако новый мэр Б. Скрынников, ссылаясь на нехватку денег распорядился о закрытии последних трамвайных маршрутов. Это обрекло город с населением 850 тысяч человек на пользование коммерческими маршрутными такси – в условиях редкостно скверного даже для России состояния городских улиц. [ 4 ]

Таких или подобных примеров немало, но немало, к счастью, и примеров прямо противоположных по смыслу.

То, что посягательства региональных властей на крупнейшие города не случайность, что такие посягательства представляют собой своего рода Символ веры [ 5 ], находит себе подтверждение в ряде областей, особенно ярко проявляясь в республиках, руководство которых готово использовать весьма изощренную аргументацию в пользу пресловутой вертикали власти. Так, в столице Удмуртии Ижевске инициативной группе по проведению городского референдума было отказано в регистрации, а главный редактор оппозиционной к республиканским властям газеты «День» Сергей Щукин или Андрей Коновал, пресс-секретарь и неформальный лидер республиканского Координационного Совета гражданских действий, которые пытаются объединить протест людей против ухудшения своего материального положения и урезания политических прав, публично определены весьма ответственным лицом республики как провокаторы.

Председатель Госсовета Удмуртии Семенов, отвечая на сомнения корреспондента газеты по поводу того, что люди якобы добровольно стремятся лишить себя права голоса: – «А потому что людям надоело играть в этих выборах. У населения один моральный ущерб от этих выборов. Грязная агитация. Подкупы. Часто бывает, что подкупают членов избирательной комиссии. Где волеизъявления? Люди, увидев изъяны выборной кампании, вышли с предложением – а почему бы нет? Есть отдельные люди – инициативные группы – в городе Ижевске, в городе Сарапуле и в городе Воткинске, которые пытаются, опять-таки, население провоцировать на референдум и вернуть снова процедуру избрания главы города через прямые выборы».

Идеология федерального закона № 131 правильна, – убежден мэр Новосибирска Владимир Городецкий, отметив необходимость внесения ряда поправок в закон. В первую очередь, по разграничению полномочий между субъектом РФ и органами местного самоуправления. В частности, научная и промышленная политика стала прерогативой органов региональной власти, между тем, крупные города, областные и краевые центры формируют основу экономики субъекта. И неучастие их в промышленной политике – неверно, убежден мэр Новосибирска. Городецкому вторит Аркадий Чернецкий, мэр Екатеринбурга: «Областные власти вряд ли будут эффективно заниматься организацией водо-, тепло-, электроснабжения населения муниципалитета. За 15 лет в эту сферу со стороны областного бюджета не было вложено ни копейки. Мы каждый год привлекаем свыше 1 млрд рублей из внебюджетных источников – для того, чтобы поддерживать энергетику. Мы хоть раз город заморозили?... Разве областные специалисты знают специфику взаимоотношений с городскими службами? Если строительство дорог отойдет области, в течение года не будет построено ни одного километра – из-за того, что область не будет знать, как согласовывать эти вопросы».

Разумеется, есть нюансы: мэр Новосибирска и губернатор Толоконский пребывают в мирных отношениях – настолько мирных, что область отдельным законом вернула городу ряд полномочий, сначала формально взяв их на себя, в соответствии с буквой ФЗ-131. Напротив, давний конфликт мэра Екатеринбурга и губернатора Росселя, одного из главных поборников назначаемости мэров, ни для кого не секрет. Разумно отнести эти несоответствия к издержкам начального этапа российских реформ – важно, чтобы при неизбежной смене как губернатора, так и мэра новые руководители не воспроизводили старый конфликт.

В. Городецкий, мэр Новосибирска: «Наш город формирует 72% доходов бюджета области и при этом не оказывать влияния на промышленную политику, которая осуществляется каждым хозяйствующим субъектом города, что неправильно. Это формирует иждивенческое отношение к реальному сектору экономики: развиваются предприятия – хорошо, не развиваются – их проблемы. Потому что при таком подходе нет адекватного влияния экономики на бюджет города. Более приближенный уровень к нуждам людей – это муниципалитет, между тем, федеральный закон относит социальную поддержку на уровень субъекта Федерации. Но за десять лет существования органов соцполитики в Новосибирске выстроена хорошо отлаженная система, функции которой гораздо шире – это не только льготы, но другие меры поддержки населения. И переносить эту работу на областной уровень было бы неверно».

Заключительный пример – Смоленск. Что достается бюджету города от своих же налогоплательщиков? Проступает устойчивая и очевидная тенденция – уменьшение доли отчислений в городской бюджет от собираемых в городе доходов: в 2003 году – 30,2% (1,44 млрд. руб.), в 2004 году – 21,7% (1,08 млрд. руб.), в 2005 году – 14,2% (0,91 млрд. руб.). При этом областной бюджет имеет положительную динамику роста за счет налогоплательщиков города: от 22,5% (1,07 млрд. руб.) в 2003 году, до 43,5% (2,79 млрд. руб.) в 2005 году. Таким образом, за счет ежегодного пересмотра типов и нормативов налоговых и неналоговых доходов, осуществляемых департаментом финансов, бюджета и госзаказа губернской администрации, благодаря специфически отлаженному механизму межбюджетного регулирования город-герой Смоленск не может вести финансово-хозяйственную, социально-экономическую деятельность без дотаций из вышестоящих уровней бюджета.

Не удивительно, что география увода столичных городов из-под выборного руководства неуклонно расширяется. В апреле 2005 года в Кургане приступил к работе Виктор Серков, руководитель администрации города, выбранный не населением, а специальной конкурсной комиссией. Глава города, избранный непосредственно жителями Кургана, возглавляет городскую думу.

В августе того же года городская дума Челябинска, возглавляемая бывшим мэром Вячеславом Тарасовым, одобрила такую же схему управления городом. Впрочем, в марте 2006 года Тарасов проиграл выборы предпринимателю и депутату Госдумы Михаилу Юревичу. Новый глава считает, что эта схема вводит людей в заблуждение: приходя на избирательные участки, они думают, что выбирают полноправного главу города. А на деле голосуют за председателя городской думы, который не имеет полномочий руководить администрацией и ее подразделениями. Приняты соответствующие поправки к уставу Челябинска, и нынешний глава города будет сам заниматься городским хозяйством, обходясь без услуг наемного менеджера. В марте нынешнего года модель управления городом, аналогичная курганской и челябинской (по Тарасову), принята в Тюмени. Всенародно избранный глава города Степан Киричук вошел в Совет Федерации, а на пост главы Тюмени (председателя городской думы) заступил Сергей Медведев. 14 апреля городская дума избрала главу администрации. Им стал бывший вице-губернатор Тюменской области Владимир Якушев. В этот же день с ним заключили контракт на пять лет. Подобная схема содержится и в проекте нового устава Перми, принятие которого, несмотря на существенное давление со стороны губернской власти, растянулось до лета 2006 года и еще не завершено. Такие же принципы заложены теперь в уставы Екатеринбурга, Ижевска, Салехарда, Ханты-Мансийска и Оренбурга.

Формально требования ФЗ-131, предоставляющего право избирать именно такую схему организации управления в городе, выполнены, но отказ властей от проведения референдумов явственно указывает на то, что они имели основания опасаться того, что жители инициативу отвергнут. Хочется верить, что после первого цикла работы по схеме сити-менеджера горожане скажут свое слово на выборах городских дум.

Авторы поправки к Закону, которая должна дать возможность региональной власти перехватывать управление столичным городом по не установленным основаниям, сочли за благо эту поправку отозвать из Государственной Думы, однако нажим со стороны ряда губернаторов нарастает.

В связи с этим мы настаиваем на том, что в части утверждения обязательности выборов по той или иной модели (но сама модель может быть выбрана исключительно на референдуме) глав крупных и крупнейших городов ФЗ-131 должен быть защищен от каких-либо посягательств.

От редакции. «Псковская губерния» известит читателей о результатах пленарного заседания Общественной палаты РФ о состоянии местного самоуправления.

 

1 Так обстояло дело в Самаре, где основным мотором был политический лоббизм компании «СОК» и других крупных компаний, а на поверхности был конфликт между городским собранием и мэром Лиманским.

2 Так в Саратове, где долгое безвластие завершилось назначением сити-менеджера. И в Волгограде, где арест мэра и длительное следствие по его делу позволили получить тот же результат.

3 Такова позиция В. П. Шанцева, высказанная им публично в июле 2006 г.

4 Заметим, что Краснодар, значительно меньший, чем Воронеж, озаботился прокладкой скоростного трамвая, найдя зарубежных партнеров и возможности для займа – и это при том, что столица края испытала немалые трудности в 2005 году в связи с внезапной отставкой мэра по требованию губернатора и столь же внезапным назначением нового градоначальника.

5 Символом веры называется краткое изложение учения христианской веры, составленное и утвержденное на Первом Никейском (325 г.) и Втором Константинопольском (381 г.) Вселенских Соборах. – Прим. редакции «Псковской губернии».