Политическое пространство частного

Отмена выборов мэров нарушит хрупкое равновесие в отношениях власти и общества

Подводя итоги совещаний по реализации национальных проектов, губернатор Свердловской области Эдуард Россель заявил о необходимости продолжить вертикаль власти по схеме «президент-губернатор» до мэров городов и глав районов. Почти тут же идею поддержали и в соседнем Челябинске. Вице-губернатор Челябинской области Николай Рязанов сообщил, что готовятся поправки в устав области, существенно облегчающие процедуру снятия глав районов и городов с их должностей.

Заявления эти сами по себе не являются важным событием — мало ли чего хотят губернатор Россель и губернатор Сумин, однако сам вопрос о выборах исполнительной власти на местах сегодня является одним из ключевых, и его решение во многом предопределит дальнейшее развитие страны и будущее российской власти.

Недостроенная вертикаль

Аполлинарий Васнецов. Вече

Идея отказа от прямых выборов главы исполнительной власти в последнее время становится все более популярной. Причем не только среди губернаторов, но и среди самих глав исполнительной власти. Из восьми мэров российских городов, с которыми нам удалось поговорить, четверо высказались за отмену выборов и только двое были категорически против.

Этот тренд вписывается в общую логику развития власти последних лет. После перехода на назначение губернаторов избираемая местная власть стала восприниматься как недоделка. Президент назначает губернаторов, губернаторы — мэров: так должна выглядеть правильно отстроенная вертикаль. Сегодня же назначенный и наделенный ответственностью губернатор не может ни уволить, ни назначить местного руководителя. Более того, властные полномочия этих самых руководителей не делегированы сверху, как должно быть, если исходить из логики вертикали власти, а получены снизу. И это серьезно затрудняет работу губернаторов и управление вверенными им территориями.

Отсюда и постоянные бюджетные войны между регионом и местной властью, и управленческие сбои. Как, например, губернатор может отвечать за проведение отопительного сезона, если на месте за состояние котельных отвечает избранный, а потому самостоятельно управляющий мэр? В этой ситуации логично достроить вертикаль власти и назначать мэров так же, как президент назначает губернаторов.

Еще один аргумент в пользу отмены выборов мэров — плохое качество выбираемых руководителей. Может, в теории демократические выборы и работают, но на практике часто оказывается, что граждане выбирают то откровенных бандитов, то безвольных алкоголиков, то проходимцев и авантюристов. При этом механизма, обеспечивающего ответственный выбор глав местного самоуправления, нет и не предвидится.

Ну и наконец, противоречие между статусами избранного мэра и назначенного губернатора провоцирует конфликт легитимности. Губернатор, назначенный президентом, оказывается на фоне избранного народом мэра потенциально ущербным. И если сегодня авторитет и влияние президента, скорее, придают большую силу назначенному руководителю, то в будущем ситуация может измениться. Как это случилось на Украине, где статус мэра крупного города при президенте Кучме был выше, чем статус губернатора (о казусе одесского губернатора Руслана Боделана, оставившего свой пост ради мэрской должности, «Эксперт» писал в статье «Демократия вертикали власти» № 49 за 2005 год).

Аргументы вполне ясные и характер имеют самый практический. Сегодня и сейчас выборные мэры затрудняют функционирование вертикали власти и снижают эффективность управления страной.

Нынешнее законодательство равно разрешает три варианта: 1) избрание главы исполнительной власти всенародным голосованием; 2) избрание депутатами городского собрания и 3) наем по контракту решением городского собрания. Выбор варианта зависит от устава города, который в ближайшее время должны принять сами городские собрания. При этом закон предполагает и то, что окончательный выбор будет сделан после референдума по этому вопросу, и то, что решение может быть принято и депутатами городского собрания, без учета мнения народа.

Разумеется, и вариант избрания мэра депутатами, и наем по контракту отличаются от предложения назначать мэров по представлению губернаторов. Однако в наших конкретных условиях все эти варианты находятся в одной парадигме — парадигме отказа от прямых выборов глав местного самоуправления. Вариант с назначением просто выглядит более жестким.

Два пространства власти

Каковы же аргументы сторонников сохранения выборности глав исполнительной власти в городах? Первый и наиболее очевидный: власть на местах — это та самая власть, с которой человек соприкасается непосредственно и от которой зависит его каждодневная жизнь. Причем последствия этого выбора становятся понятны быстро: действия законодательной власти, в общем, не очень ясны для обывателя и редко имеют прямое влияние на жизнь, тогда как действия исполнительной власти на местах выражаются сразу и касаются всех жителей. А потому, выбирая эту власть, гражданин учится делать ответственный выбор, то есть учится демократии. Однако кто сказал, что демократическая учеба — столь необходимая для жизнедеятельности общества и государства вещь? Если на одной чаше весов — абстракции демократии, а на другой — конкретика эффективного управления, то не следует ли из этого очевидный выбор в пользу конкретики?

Не следует. Эффективность местной власти вовсе не определяется ее способностью выполнять распоряжения вышестоящих властей. Эффективность ее определяется способностью взаимодействовать с населением города/поселка, видеть его нужды и искать пути удовлетворения этих нужд. Причем под нуждами надо понимать не только наличие света и тепла в домах, но и работы в городе, возможность заняться бизнесом, построить на свои деньги и согласно своим убеждениям, например, образовательные сети. Даже трудовая этика небольшого города сегодня оказывается следствием деятельности местной исполнительной власти. И если все это сделано хорошо, то граждане города, избравшие мэра, скажут: «Это сделали мы». Короче говоря, настоящая эффективность местной власти — это эффективность лидера, который умеет выжимать энергию из добровольно подчинившихся ему граждан.

Представление об эффективности властной вертикали исходит из представления о едином пространстве власти. На самом деле это не так: страна не равна сумме поселений. Социум-страна (политическое пространство общего) и социум-поселение (политическое пространство частного) принципиально отличаются друг от друга и предполагают разные принципы власти, не сводимые в единую вертикаль. Уничтожение же различий в принципах власти приводит не к большей эффективности, а к доминированию общего над частным, к уничтожению социума-поселения. Это под силу только одному типу власти — тоталитаризму. Чтобы встроить частное пространство в общее, необходимо, чтобы власть взяла на себя право решать за людей, как им жить, что для них хорошо и что плохо (а в пределе — кто достоин жить, а кто нет). Причем не просто взяла это право, но и была бы в состоянии его навязать, не считаясь с издержками.

Впрочем, все это общая перспектива, а вот перенапряжение властной вертикали заметно уже сегодня. В случае же отмены местных выборов по любой из заявленных моделей в стране, по сути дела, окажется только один руководитель, избранный напрямую населением, только один руководитель, обладающий полноценной легитимностью, — президент. То есть он становится обладателем единственного властного мандата и единственным источником власти. Кроме общего нарушения демократических принципов такая система чревата и сверхконцентрацией власти, которая может привести не к большей эффективности управления, а к его параличу, когда степень ответственности власти и конкретного властного лица столь велика, что любые действия и решения власти становятся практически невозможными.

А как же монархия, существовавшая по сходному принципу единого властного мандата? Во-первых, природа монаршего мандата принципиально иная, нежели президентского: монарха никто не выбирает и срок правления его ограничен только рамками его жизни и желаний. А во-вторых, именно эта сверхконцентрация и привела к крушению монархии. Там, где монархия существовала в условиях отдельной легитимности местной власти, там она в той или иной форме выжила. Там, где она была единственным источником легитимности и власти, — погибла. Многие российские мыслители, вполне сочувствующие монархии (в частности, Федор Степун и Василий Шульгин), объясняют крушение России именно перенапряжением монаршей власти.

Договорная демократия

«Сегодня избрание исполнительной власти на местах — результат договора трех сил: региональной элиты, бизнеса и населения. Уберите прямые выборы, и из этого договора выпадет население», — так описывает ситуацию один из руководителей крупного градообразующего предприятия Поволжья. «Для нас, наверное, любая форма назначения была бы и более простой, и более дешевой, — продолжает он, — но на самом деле это невыгодно. Нам как раз необходим этот договор с населением, а иного механизма такого договора, кроме выборов, у нас нет».

Похожую картину рисует и руководитель одной из консалтинговых контор, занимающихся местными выборами. «Сегодня городские выборы — это пространство договора. Почти везде будущего мэра определяет самое крупное предприятие региона, однако чаще всего эта кандидатура согласуется и с другими крупными бизнес-игроками — это сокращает издержки на выборы и позволяет создавать устойчивую конфигурацию власти. Однако все равно на выборы консолидированного кандидата тратится немало денег (в среднем от одного до четырех миллионов долларов): наиболее активно идет работа с лидерами общественного мнения (самыми авторитетными людьми города) и «естественными сетями» (врачи, учителя и все те, кто постоянно, по службе, общается с большим кругом людей). Причем далеко не всегда таким образом подготовленные кандидаты выигрывают. Наиболее громкая история произошла в Норильске, где выставленный „Норникелем“ кандидат с треском проиграл лидеру профсоюза, шедшему с антизаводскими лозунгами».

Эта система договора работает, разумеется, небезупречно — часто руководителями исполнительной власти оказываются люди неспособные и негодные. Более того, мандат населения обеспечивает исполнительной власти относительную независимость как от региональной власти, так и от местного бизнеса. И часто это приводит к конфликту между местной властью и властью региональной, а также местной властью и крупнейшими предприятиями. Однако, в отличие от замкнутой системы назначения или избрания только по мандату элиты, это живая система, ориентированная на естественное развитие. Это те самые два разных типа власти. Один ориентирован на умение исполнять, другой — на умение договариваться и содействовать. Первый ведет к концентрации мощи за счет развития, второй — к более широким возможностям развития.

Впрочем, по мнению председателя комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного самоуправления Вячеслава Глазычева, надо учитывать и принципиальную разницу между типами российских поселений. Между городами-миллионниками и населенными пунктами в 30 тыс. человек есть огромная социальная, экономическая и культурная разница. И многие города с населением менее 100 тыс. действительно пока не готовы к самоуправлению, а выборы там регулярно превращаются в фарс. Исходя из этого в таких городах, по мнению Глазычева, должен быть проведен референдум (именно референдум, а не решение городского совета) по уставу, который и определит принцип избрания исполнительной власти. В городах же с населением более 100 тыс. выборность должна быть обязательно — тут концентрация активных и образованных граждан достаточна для эффективного и ответственного выбора. По поводу же городов-миллионников Вячеслав Глазычев считает, что их необходимо приравнять к субъектам федерации (то есть Челябинск и Челябинская область будут разными субъектами федерации, как сейчас Москва и Московская область). Тем самым будет устранен системный конфликт в отношениях между властями и бюджетами субъектов федерации и мэриями крупнейших городов.

Народ и власть

И наконец, отмена выборов мэров станет серьезным шагом к отчуждению населения от власти. Население, по сути дела, лишается последнего реального механизма влияния на формирование власти, а власть становится отдельным от общества замкнутым и самодостаточным явлением. Собственно, именно это отчуждение населения от власти — одна из наиболее последовательно проводимых линий нынешнего руководства. В основе этой линии — системное недоверие власти к гражданам, представление о их неспособности к осмысленному выбору и какому-либо самоуправлению.

Сама по себе эта политика во многом опирается на поддержку населения. Люди, уставшие от бурных 90?х, разочарованные в том числе и в себе, и в своих способностях участвовать в политической жизни, с удовольствием делегировали часть своих политических прав власти. Общее настроение самого конца 90?х вполне отражала формула своеобразного общественного договора: «Делайте что хотите, только нас не трогайте». И, в общем, на каком-то этапе эта линия была вполне продуктивна. Граждане занимались обустройством своей жизни, власть — обустройством государства.

Однако одно дело — делегировать часть политических прав, связанных в первую очередь с большой государственной политикой (пространством общего), и совсем другое — полностью оказаться выдавленным из политической жизни, потеряв вообще какое-либо влияние на формирование власти. К тому же последние годы граждане нашей страны не проспали летаргическим сном. Отказавшись от «большой политики», многие занялись политикой малой — обустройством своего жизненного пространства. И это привело к резко возросшей ответственности за ситуацию в месте проживания. Об этом свидетельствуют и данные социологов, которые все последние годы отмечают очевидный рост интереса граждан к местной власти. В частности, в последние три года при ответе на вопрос «Какие выборы являются наиболее значимыми для вас лично?» местные выборы оказались более значимыми, чем президентские (27% против 23% — по опросу ФОМ).

В этой ситуации отношение к населению страны как к малым детям, которых следует оберегать от любых ответственных решений, уже не адекватно реальности. А потому любые действия в этом направлении уже не будут ни в какой мере продуктивными. А главное, дальнейшее отчуждение народа от власти чревато ответной реакцией общества.

Андрей ГРОМОВ, «Эксперт» № 8 (502), 27 февраля 2006 г.