Былое и Дума

Псковская городская Дума с каждым новым созывом все в большей степени становится предметом манипулирования

За свою почти десятилетнюю историю Псковская городская Дума то оказывалась в самом центре общественного внимания, то временно уходила на край политического поля. Но никакой другой представительный орган местного самоуправления в Псковской области не имел и не имеет до сих пор такого значения. Псковская городская Дума, расположенная в самом центре политических страстей Псковской области, несет на себе отпечаток почти всех основных общественно-политических и социально-экономических процессов в регионе. Очень многие и сегодня актуальные политические сюжеты родились восемь-десять лет назад.

Отсоветовали

Но не с Псковской городской Думы, конечно, началась история представительной власти в Пскове в постсоветскую эпоху.

Неким «предисловием» к городской Думе можно считать Псковский городской Совет народных депутатов, последние выборы в который состоялись весной 1990 года.

До 1991 года реальная власть на местах была сосредоточенна в руках областных комитетов КПСС, в непосредственном подчинении которых находились горкомы и райкомы партии. Институты советской власти в лице Советов народных депутатов всех уровней и их исполнительных органов (исполкомов) не оказывали серьезного влияния на принятие важнейших политических и административно-хозяйственных решений. К началу девяностых годов прошлого века система Советов давно уже превратились в своего рода «муляж» представительных демократических институтов.

Однако Перестройка, кризис и ослабление позиций КПСС, в совокупности с действительно альтернативными выборами, казалось бы, вновь вернули Советы к жизни.

С самого начала в Псковском городском Совете выделились два крыла: «консервативно-охранительное» большинство (членами КПСС и ВЛКСМ являлись 95 из 150 (позднее - 151) народных избранников) и «демократические романтики», пришедшие в политику на волне Перестройки.

По прошествии времени внутри Совета образовались более дробные «фракции»: Коммунистическая (после запрета КПСС – Объединение в защиту прав и свобод человека), Демократическая, Группа социальной защиты работников непроизводственной сферы.

После продолжительных споров о председателе Совета им стал Владимир Никитин (позднее его сменил на этом посту Николай Федотов, а затем Валерий Герасимов). Примечательно, что партийные органы уже не могли просто навязать депутатам кандидатуру Никитина, а вынуждены были вести консультации и договариваться с «центрами влияния» в городском Совете.

Стоит отметить, что лишь 3 из 150 депутатов, в том числе председатель и его первый заместитель, работали в Совете на постоянной основе.

В городском представительном органе кипели нешуточные политические страсти. Уже в 1991 году началась «война» между городским парламентом и назначенным Борисом Ельциным губернатором Анатолием Добряковым. Дело дошло до того, что Псковский городской Совет принял решение считать недействительными его распоряжения на территории города.

Нередко ожесточенные споры заканчивались «захлопыванием» оппонента, - излюбленным приемом парламентариев того времени.

Однако разрастающийся политический и экономический кризис, усиление давления на регионы со стороны федерального центра постепенно свели на «нет» первоначальную демократическую эйфорию народных избранников. По прошествии полутора лет былой «запал» у большинства депутатов исчез.

Активное ядро Совета не превышало 30-50 человек. Попытка создания депутатского клуба, на заседаниях которого обсуждались бы политические вопросы, не имела успеха. Центром принятия решений постепенно стал так называемый Малый Совет, в состав которого были избраны члены Президиума и наиболее активные депутаты. Таким образом в первый период развития постсоветской России была решена задача модернизации работы представительных органов власти, принимавших тогда все основные политические решения для работы исполнительных властей.

Именно Малый Совет в разгар противостояния между Президентом Б. Ельциным и Верховным Советом РФ осенью 1993 года принял решение «О политической обстановке в стране в связи с выходом Указа Президента РФ «О поэтапном решении конституционной реформы от 21.09.93», постановив «Считать Указ Президента Российской Федерации… незаконным согласно решению Конституционного суда по данному вопросу и не имеющим юридической силы. Настоящий Указ и все нормативные документы по его реализации на территории города Пскова не исполнять. Действия должностных лиц и граждан, направленные на выполнение данного Указа, считать незаконными. Считать целесообразным одновременное проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации и высших органов власти…»

Проект решения был подписан первым заместителем председателя городского Совета Федором Заурой.

Данное решение так и не было опубликовано. Тем не менее, в России вообще и Пскове в частности, дни Советов были сочтены. После октябрьских событий в Москве «советская система» была в кратчайшие сроки демонтирована. Россия перестала быть парламентско-президентской республикой. На уровне города Пскова никаких ресурсов для сопротивления федеральным решениям после расстрела парламента не было.

Стремительно развивающиеся события федеральной политики поставили точку в «советском периоде» псковского городского парламентаризма, который, казалось бы, обрел к этому времени «второе дыхание».

Педагогическая поэма

С роспуском Совета администрация Пскова получила своего рода «карт-бланш» - назначенного Президентом в январе 1992 года мэра города Александра Прокофьева, несмотря на его политический демократизм, давно раздражала длительная процедура прохождения через Совет любых вопросов.

Тем не менее, ликвидация представительного органа означала появление разрыва в цепи между избирателями и исполнительной властью. Возвращение «противовеса» в политическую систему местного самоуправления было неизбежно. Одновременно с крушением системы Советов Указ Президента предусматривал проведение выборов в представительные органы местного самоуправления через несколько лет.

Попыткой застраховаться от потенциального противостояния между депутатами и главой местного самоуправления на тему структуры местного самоуправления стало постановление А. Прокофьева о проведении городского референдума. Таким образом, он рассчитывал еще до начала работы над Уставом в городской Думе заручиться мнением населения о его ключевых пунктах (в частности, о прямых выборах мэра города населением и о роли и месте мэра в структуре управления городом) [ 2 ].

Однако оптимальный срок для организации референдума (по оценкам экспертов, это было 17 декабря 1995 года - одновременно с выборами депутатов Госдумы) был пропущен. Референдум попытались назначить на 18 февраля 1996 года, одновременно с выборами мэра и депутатов городской Думы, но это вызвало бурный протест со стороны заинтересованных политических групп, и А. Прокофьев перед своими первыми выборами мэра не стал обострять ситуацию. Таким образом, возможность раз и навсегда решить многие, и по сей день актуальные для города, вопросы, не была реализована.

Областная администрация сколько-нибудь активного участия в процессе формирования представительного органа Пскова не принимала. Не было заметным ее влияние и на последующих стадиях работы Думы первого созыва. Глава администрации области Владислав Туманов, до того первый заместитель Александра Прокофьева (буквально в течение трех месяцев), даже став оппонентом бывшего начальника, предпочитал решать трения, возникавшие между ним и мэром областного центра, публично, во всяком случае, не прибегая к помощи «пятой колонны» в лице депутатов Гордумы.

По оценке экспертов, Псковская городская Дума первого созыва отличалась «сильным» составом. Большинство составили т. н. «первые лица»: главные врачи, директора школ (Думу образца 1996-1998 годов еще называли «Педсоветом»), руководители предприятий. Значительное число депутатов имело опыт публичной политической работы, будучи депутатами еще Псковского городского Совета.

В целом профессиональный расклад в городской Думе первого созыва был следующим: три предпринимателя, пять представителей сферы образования, три сотрудника здравоохранения, трое кадровых военных, один военный пенсионер, один работник ЖКХ и один представитель партийной структуры.

Провести «своего» председателя администрации города не удалось. Несмотря на достигнутые на словах договоренности, поддержанный А. Прокофьевым кандидат на пост спикера, генерал-майор запаса, бывший командир 76-й дивизии ВДВ Юрий Соседов потерпел поражение. Большинством голосов (11 из 17 при 5 против и 1 воздержавшемся) председателем Думы был избран Виктор Асадчий.

Впрочем, уже вскоре стали очевидны минусы данного выбора. Несмотря на свои обещания в день выборов спикера, В. Асадчий, будучи руководителем предприятия, так и не перешел в Думу работать на постоянной основе. А участие в кампании по выборам губернатора осенью 1996 года и вовсе заставило его забросить дела городского представительного органа. Роль спикера городского парламента, по сути, перешла к заместителю В. Асадчего, председателю комитета по правовым и социальным вопросам Владиславу Левченко. Вместе с Юрием Носовым (ранее ушедшим с должности заместителя мэра по инициативе А. Прокофьева), они составили ядро антимэрской оппозиции.

Другим «конфликтогенным» фактором стало наличие в Думе выразителя крайних националистических взглядов – председателя Псковского областного отделения «Русской партии» Вадима Гузынина.

На июльской сессии 1996 года шесть депутатов (Инна Гитина, Анна Гвоздева, Тамара Роднева, Игорь Савицкий, Юрий Соседов, Леонид Трифонов) поставили вопрос о выражении недоверия управляющему делами Думы Геннадию Семенкову и его увольнении в связи с партийной деятельностью в служебное время с использованием служебных ресурсов (на бланках Думы он разослал в псковские газеты статьи националистического содержания). На первых порах Виктор Асадчий оказал Геннадию Семенкову поддержку, что обострило его отношения с другими депутатами. В результате скандала Г. Семенкову был объявлен строгий выговор, а городская Дума приняла постановление, запрещающее использование ее материальных ресурсов для политической деятельности.

Помимо внутридумских трений, многочисленные злободневные вопросы функционирования городского хозяйства, требующие неотложного решения, снабжали депутатов работой в более чем достаточном количестве.

Важное место в деятельности городской Думы первого созыва стала работа по организации муниципальных предприятий и реприватизации тех объектов ЖКХ, которые уже успели перейти в частные руки. Так, процесс превращения ТОО «Тепловые сети» в МУП, который всячески тормозился его директором –Геннадием Носовым (отцом Юрия Носова), как свидетельствуют сами городские парламентарии, – сопровождался нападениями на депутатов, поджогами дач народных избранников и битьем окон. Но А. Прокофьев в итоге выиграл тяжбу и создал муниципальное предприятие.

Еще одним камнем преткновения в отношениях между Думой и администрацией города стал вопрос о приватизации 49% акций АООТ «Псковский хлебокомбинат». Депутаты подвергли сомнению цену, за которую были проданы акции предприятия. Ими была создана комиссия по изучению обстоятельств по проведению комитетом по управлению муниципальным имуществом города Пскова инвестиционного конкурса по продаже пакета акций «Псковского хлебокомбината». Приватизация была отменена.

Первым созывом городской Думы было принято решение об организации муниципального телевидения, призванного оповещать горожан о деятельности местного самоуправления. Так появилось ЗАО «Телеком».

Кроме того, первому созыву Думы предстояло решить массу вопросов, связанных с функционированием в Пскове местного самоуправления. Был принят регламент Думы. Настоящая борьба развернулась вокруг проекта Устава города.

Сопредседателями комиссии по подготовке проекта Устава города Пскова стали Виктор Асадчий и Александр Прокофьев. Кроме того, в состав комиссии вошли депутаты Владислав Левченко, Виктор Козлов, Юрий Носов, Владимир Литвинов, заместители главы администрации города Михаил Хоронен и Иван Калинин, а также заведующий отделом администрации по вопросам местного самоуправления Федор Заура и Почетный гражданин Пскова, председатель Совета ветеранов микрорайона Сергей Павлов.

Помимо этого, Псковская городская Дума обратилась к жителям Пскова, общественно-политическим и общественным организациям, учебным заведениям и учреждениям с предложением образовать независимую общественную группу по подготовке проекта Устава.

Группа депутатов во главе с В. Левченко предложила сложную схему, при которой разводятся функции главы администрации города (являющегося «опытным хозяйственником, компетентным, независимым и самостоятельным в своих решениях в рамках закона») и главы местного самоуправления («должностное лицо, избираемое населением, наделен полномочиями осуществлять общее руководство в системе местного самоуправления»; по замыслу автора, глава МСУ «представляет город в области, стране и за ее пределами, разрабатывает основные направления развития города, участвует в нормотворческой деятельности, осуществляет подбор и расстановку кадров»). Эту модель, при которой функции представительства («президент») и хозяйственного руководства («глава правительства») разведены, еще называли «президентской».

Однако в конечном итоге победила «классическая схема», при которой избираемый населением мэр города осуществляет как представительские, так и хозяйственные функции. Перспектива стать главой местного самоуправления, который «царствует, но не правит», А. Прокофьева категорически не устраивала.

Дума «переходного периода» проработала всего два года. «Неоконченный полет» не позволил многим народным избранникам показать себя «во всей красе». Может быть, это было и к лучшему.

Из рук в руки

В 1998 году псковичи выбирали городскую Думу второй раз. В нее вошли 9 человек из предыдущего состава городского парламента. Уже тогда наметилась тенденция превращения Гордумы в своего рода «кузницу кадров» для регионального политического процесса. Игорь Савицкий, один из активных депутатов первого созыва, «пошел на повышение», будучи избранным в Псковское областное Собрание (позднее в региональный парламент последовательно избирались депутат городской Думы второго созыва Сергей Гоголев и депутат Думы третьего созыва Анатолий Тиханов).

Значительные усилия администрации А. Прокофьева привели к тому, что ни один из представителей националистической политической группировки не выиграл выборы в городскую Думу: каждому националисту противостоял отобранный и поддержанный администрацией города кандидат.

Вновь остро встал вопрос о выборах председателя Думы. Александр Прокофьев сделал ставку на Леонида Трифонова, как человека, получившего опыт депутатской работы в Думе первого созыва, и, что самое главное, являющегося фигурой компромисса, казалось бы, способной устроить все стороны.

Администрация города была уверена, что «обеспечит» Л. Трифонову в случае его выдвижения поддержку не менее 2/3 депутатов. Однако в ходе голосования по кандидатуре председателя голоса народных избранников разделились совсем иначе. Леонид Трифонов и внезапно выдвинувшийся Владимир Коновалов получили по 8 голосов. Сам за себя проголосовал самовыдвиженец коммунист Сергей Гоголев.

В итоге, после консультаций, изменение позиции С. Гоголева решило исход дела: Л. Трифонов стал председателем Думы, победив своего конкурента с перевесом в один голос.

Администрация города столкнулась в Думе второго созыва с более четко, чем раньше, оформленной оппозицией, выступающей под лозунгом независимости Думы от городских властей. Лидерами оппозиции стали Иван Цецерский, Владислав Левченко и Сергей Лобахин. С данной группой активно контактировали представители новой администрации области (после победы Евгения Михайлова над Владиславом Тумановым), поставившей цель не допустить переизбрание А. Прокофьева на третий срок.

В результате сопротивления оппозиции администрации Пскова не удалось провести досрочные выборы мэра города одновременно с парламентскими выборами 1999 года, что было выгодно для А. Прокофьева. Но для их назначения не хватило одного голоса: оказалось невозможным собрать кворум Думы для принятия данного решения.

В июне 1999 года, когда А. Прокофьевым на сессию Псковской городской Думы был вынесен для согласования вопрос о снятии с должности его первого заместителя Михаила Хоронена (начавшего публичную предвыборную компанию), это предложение встретило серьезное противодействие со стороны группы депутатов во главе с И. Цецерским и В. Левченко. Согласование на снятие М. Хоронена А. Прокофьевым так и не было получено, и это событие получило большой резонанс.

Антимэрская оппозиция в городской Думе второго созыва сыграла заметную роль в поражении Александра Прокофьева. Соответственно, в городском парламенте усилились позиции областных властей. Новый мэр, Михаил Хоронен, который занял свой пост в том числе благодаря действиям части думцев, на волне своей победы также усилил влияние на Думу.

Ответственным за работу с представительным органом в администрации города стал вице-мэр Павел Дроздов, которого М. Хоронен поначалу прочил на пост председателя. Но позже ставка была сделана на Владимира Сырцова, который дважды безуспешно баллотировался в депутаты городской Думы третьего созыва. В итоге «смена» Леониду Трифонову не смогла пройти в городской парламент, а позже вопрос о замене председателя был снят с повестки дня другими политическими событиями.

До конца срока второго созыва мэр и Дума хранили условный паритет. Постепенно ужесточающаяся политика областных властей по отношению к городу и растущий приоритет областных политических процессов над городскими заставил депутатов и мэра на время выбрать «мягкую линию поведения» в отношении друг друга.

Уродилось…

Выборы третьего созыва Псковской городской Думы наглядно продемонстрировали всю глубину кризиса местного «парламентаризма». Депутаты буквально «просачивались» в ее ряды, преодолевая чрезвычайно низкую явку и высокий уровень протестного голосования. Формирование представительного органа осуществлялось в пять приемов.

В марте 2002 года оказались избраны только 11 депутатов из 17 и Дума, согласно Уставу и Регламенту, не могла начать работу из-за отсутствия кворума – двух третей от списочного состава.

Двенадцатым депутатом стал Анатолий Тиханов. До этого момента, более чем на полгода, был продлен срок полномочий городской Думы второго созыва.

На протяжении долгого времени Дума функционировала с минимально легитимным количественным составом. В результате сложилась ситуация, когда каждый голос, необходимый для кворума, был на счету, и, соответственно, каждый народный избранник имел возможность шантажировать своей неявкой коллег по парламенту и городскую администрацию.

Как уже упоминалось, провести в Думу заместителя мэра Владимира Сырцова, называвшегося в качестве претендента на руководство представительным органом, администрации города так и не удалось. В итоге Михаил Хоронен отказался от «кадровой революции» в Думе и поддержал как компромиссную фигуру Леонида Трифонова, но усилившие свои позиции в Думе коммунисты, считавшие себя «отцами победы» М. Хоронена на выборах, предложили альтернативную кандидатуру Николая Лыжина.

В итоге утвердить руководство Думы удалось лишь после длительных консультаций с руководством КПРФ, по итогам которых Леонид Трифонов стал председателем Думы, а коммунисты Николай Лыжин и Альберт Бессмертный - его заместителями.

Городские власти «проиграли» выборы в Думу своим областным коллегам. В городском парламенте оформилась открыто поддерживаемая областными властями антимэрская оппозиция в лице Ивана Цецерского, Николая Соболя, Анатолия Тиханова (до его ухода в областное Собрание), Виктора Степанова, Сергея Калинина, Александра Копылова и Юрия Сорокина.

После завершения кампании по выборам губернатора в 2004 году и смены областных властей, оппозиция (31 марта 2005 года ее ряды пополнили Владимир Коваленко и Виктор Салкин) «по наследству» перешла под контроль политических менеджеров нового губернатора. Депутаты, не скрываясь, стремились прильнуть к новому «центру силы». В условиях политического противостояния между соперниками по выборам, мэром Михаилом Хороненом и новым губернатором Михаилом Кузнецовым, в областной администрации им охотно пошли навстречу. Непрекращающиеся политические усилия М. Хоронена по аппаратной борьбе за назначение на пост губернатора ускорили этот процесс.

В ситуации экономического кризиса, охватившего областной центр после внедрения М. Кузнецовым в отношения муниципалитетов принципа «бюджетного равенства», мэр Пскова стал более чем уязвимым объектом для критики, в том числе депутатской. Которую, в свою очередь, активно ретранслировали контролируемые новым губернатором СМИ.

«Сталинградом» в отношениях между мэром и губернатором, - и, соответственно, мэром и Думой, - стал вопрос о принятии нового Устава города, соответствующего требованиям реформы местного самоуправления. Усилия областных властей и их сторонников в городском парламенте были сконцентрированы на продавливании варианта, согласно которому мэра города, выполняющего представительские функции, депутаты избирают из своего числа, а руководство городским хозяйством осуществляет нанятый по контракту глава администрации, в определении кандидатуры которого принимает участие администрация области, представляющая 50% представителей в конкурсную комиссию.

На протяжении длительного времени ресурсов Михаила Хоронена хватало на то, чтобы сводить ситуацию к «патовой». Устав, который Дума должна была принять до 1 июля, рассматривался до декабря. Однако, склонив на свою сторону председателя Думы Л. Трифонова, сторонникам отказа от всенародных выборов мэра удалось принять решение об изменении положения Регламента о квалифицированном большинстве (понижении его с 12 до 11 человек), после чего на сессии 15 декабря принять свой вариант Устава, так называемый «вариант Цецерского». На том же заседании дума отказала инициативной группе граждан в праве на проведение городского референдума о структуре органов местного самоуправления.

Дело вызвало как политические, так и юридические споры и сейчас уже не вызывает сомнения, что решить его сможет только суд.

Оказав серьезную поддержку областным властям и окончательно размежевавшись с мэром, члены думской оппозиции могут рассчитывать на значительные дивиденды со стороны команды губернатора, но одновременно с этим над их дальнейшей политической карьерой, мягко говоря, нависла угроза. Вряд ли жители Пскова простят им столь явное пренебрежение своим мнением: скорее всего, избирать нового мэра «из своего состава» (а эта норма по закону вступит в силу лишь после избрания новой Думы) предстоит уже совсем другим народным избранникам.

Десять лет спустя

Краткий курс новейшей истории псковского парламентаризма наглядно демонстрирует, что от созыва к созыву Псковская городская Дума все в большей мере из органа, призванного представлять интересы населения, превращалась в предмет политических манипуляций других органов власти (в первую очередь государственных) и отдельных политиков.

Отчасти это, конечно, объясняется общероссийской конъюнктурой. Поэтапно лишаясь значительной части своей ресурсной базы, местное самоуправление тем самым попало в сильную зависимость от региональных властей, перераспределяющих финансовые потоки. Фактически идет процесс огосударствления местного самоуправления. Отсюда – конфликты между городами-донорами и властями субъектов, уже ставшие неотъемлемой частью российской политической практики.

В условиях подобного противостояния депутаты местного представительного органа зачастую оказываются на стороне «вышестоящих властей». Последним, в силу наличия у них значительных политических и экономических ресурсов, легче «мобилизовать» народных избранников, сделав их проводниками своих интересов на уровне муниципалитета.

Позиции губернатора в Псковской городской Думе сегодня сильны как никогда. Влияние жителей города как никогда ранее слабо.

Конкуренцию региональным властям могли бы составить политические партии, заинтересованные в представительных органах МСУ как инструментах своего влияния на местах – не через «пятые колонны» в рядах депутатов, а посредством партийных фракций и депутатских групп.

Однако партийный ресурс так и не стал нормальной альтернативой административному. КПРФ, до недавнего времени обладавшая монополией на «партийность» в Псковской городской Думе, так и не оформила официально свое представительство в городском парламенте, а теперь уже не едина внутри. Депутатской группе «Родина» также не суждено было возникнуть.

В 2005 году в Псковской городской Думе была создана депутатская группа «Единой России», однако очевидно, что в данном случае говорить о реальных механизмах партийного развития не приходится: народные избранники просто поспешили связать свою политическую судьбу с «партией власти» и ждут от нее ответных «шагов».

Проведение выборов по смешанной системе – как по одномандатным округам, так и по партийным спискам – в перспективе может способствовать усилению влияния политических партий на местное самоуправление. Псковская городская Дума четвертого созыва вполне может стать ареной конкуренции между политическими партиями.

За 10 лет Псковская городская Дума прошла путь от своенравия к единомыслию, от политической конкуренции к политическому монополизму, от борьбы мнений к борьбе ресурсов. Год за годом она превращалась из субъекта власти в ее объект, и возвращение «к истокам» может оказаться если не медленным, то очень трудным.

Максим АНДРЕЕВ,
Агентство политической информации «Навигатор».

1 Подробно об этих и других событиях, связанных с Псковской городской Думой первого созыва, см.: В. Вагин. «Високосный» политический год в Псковской области: октябрь 1995 – ноябрь 1996 гг.». Псков, Издательство Центра «Возрождение», 1998. Книга в формате pdf полностью опубликована на сайте Агентства политической информации «Навигатор».